Carolina García Hervás

1. Reconnaissance de la possibilité d’engager l’Etat pour violation de ses obligations internationales

La responsabilité de l’Etat pour violation de ses obligations nationales, devant les tribunaux de cet Etat n’a émergé qu’à partir des XIXème et XXème siècle.

 

La situation est différente en droit international. En effet, la possibilité d’engager la responsabilité internationale de l’Etat pour violation de ses obligationsinternationales, devant des tribunaux internationaux est reconnue par les Etats et par la doctrine depuis les origines mêmes du droit international. Bien avant la naissance du droit international classique, au XVI et surtout au XVIIème siècle, on trouve des traités conclus entre des entités politiques qui se reconnaissent mutuellement comme indépendantes, et qui comportent des clauses d’arbitrage, donc prévoient l’engagement de la responsabilité des Etats en cas de violations de leurs obligations internationales.

Plus généralement, étant donné que le droit international classique consistait essentiellement en un ensemble d’obligations pesant sur les Etats, il aurait été surprenant de nier la possibilité qu’ils violent ces obligations, et que les Etats victimes puissent demander réparation du préjudice en ayant résulté.

2. Possibilités concrètes d’engager la responsabilité internationale de l’Etat

 

Il va sans dire, cependant, que reconnaître la possibilité d’engager la responsabilité internationale de l’Etat – que ce soit dans un traité entre Etats ou dans un manuel de droit international – et l’engagement effectif de la responsabilité de l’Etat devant un juge international compétent lorsqu’il viole manifestement ces obligations sont deux choses très différentes.

 

En pratique, la fréquence de la mise en œuvre de la responsabilité internationale de l’Etat dépend essentiellement du nombre de juridictions internationales existantes, et du champ ou des bases de leurs compétences : plus il existe de juges internationaux et plus leur compétence est systématique, plus la responsabilité internationale de l’Etat peut être engagée, et une obligation de réparer le préjudice formulée par le juge, à l’encontre de l’Etat qui l’a causé.

 

Or, c’est surtout durant le XIXème siècle que se développe le recours à l’arbitrage international, et c’est durant le XXème siècle que les premières juridictions internationales permanentes, à compétence générale ou spécialisée, sont établies. La fin de ce dernier siècle, en particulier, a vu éclore un grand nombre de juridictions universelles ou régionales, et le nombre d’affaires tranchées par ces juridictions, littéralement exploser.

 

La question des modalités adéquates de mise en œuvre de la responsabilité internationale de l’Etat, c’est-à-dire des règles qui l’organisent s’est ainsi faite continûment plus pressante, du XIXème siècle jusqu’à nos jours.

 

 

3. Distinction entre règles primaires et règles secondaires

 

Les règles relatives à la responsabilité internationale de l’Etat sont classiquement qualifiées de « secondaires ».

A cet égard, il faut rappeler qu’il existe deux types différents de distinction entre normes primaires et normes secondaires. La première, qui est la plus connue, a été formulée par Herbert Hart, et a déjà évoquée par Jean-Louis Halpérin dans son tout premier cours. Herbert Hart distingue en effet les normes qui portent sur le comportementdes personnes (et l’autorisent, l’interdisent, le rendent obligatoire), et les normes qui portent sur d’autres normes, et permettent d’établir leur valeur, de les modifier ou de les appliquer. Herbert Hart appelle les premières primaires et les secondes secondaires. Il le fait, d’une part parce qu’il estime que les normes primaires surviennent en premier, et d’autre part que les normes secondaires sont généralement au service des normes primaires.

Il existe cependant une autre distinction, plus fréquemment utilisée en droit international, qui ressemble à la précédente mais qui est légèrement différente. Elle a été formulée avec beaucoup de clarté par Roberto Ago, un professeur italien qui a eu un impact décisif sur les règles relatives à la responsabilité internationale au XXe siècle. Selon lui, il faut distinguer les normes qui formulent des obligations de faire et de ne pas faire – ce sont des normes primaires –, et les normes qui établissent à quelles conditions les normes primaires ont été violées, et quelles doivent être les conséquences de cette violation. Ces règles sont dites secondaires parce qu’elles sont chronologiquement « secondes » sur un plan logique. Elles ne s’appliquent qu’à partir du moment où un sujet de droit allègue la violation d’un obligation formulée dans une norme primaire. Ces règles secondaires sont ainsi, au fond, des règles relatives à la responsabilité internationale.

4. Conséquence pratique de la distinction : possibilité de formuler un régime général (ou autonome) de la responsabilité de l’Etat

 

Le choix de distinguer strictement normes primaires et normes secondaires, ou droit substantiel et droit de la responsabilité internationale de l’Etat n’a pas seulement des vertus pédagogiques. Il introduit une certaine représentation de la réglementation internationale qui entraîne des conséquences pratiques très importantes.

En effet, c’est en tant que rapporteur spécial sur « la responsabilité internationale de l’Etat pour fait internationalement illicite » à la Commission du droit international, que Roberto Ago a avancé et défendu cette représentation. Or, la Commission du droit international, ou CDI, est un organe technique des Nations Unies dont la mission est de codifier et de développer progressivement le droit international général. Elle propose ainsi des « projets de conventions de codification » appelés « projet d’articles », que les Etats ont ensuite le loisir de « transformer » en conventions internationales.

Au sein de cette Commission, séparer strictement les normes substantielles des normes portant sur l’engagement et la mise en œuvre de la responsabilité signifiait affirmer la possibilité d’établir un régime général de la responsabilité de l’Etat, qui puisse être essentiellement autonome des particularités des normes substantielles. Or, cela n’allait pas du tout de soi.

Au moment où Roberto Ago prend ses fonctions de deuxième rapporteur général sur le droit de la responsabilité de l’Etat, en 1963, un régime général clair de la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite n’existe tout simplement pas. Ce qui se dégage alors de la pratique et de la jurisprudence internationales relatives à la mise en œuvre de la responsabilité de l’Etat, c’est un ensemble hétérogène de principes très généraux, inégalement appliqués et souvent critiqués, et de règles précises applicables pour la violation de certaines obligations déterminées.

 

5. Régime général et régimes particuliers de la responsabilité internationale de l’Etat

 

En effet, il n’est pas rare qu’une convention internationale, dont le contenu est principalement substantiel, comporte des dispositions expresses concernant la responsabilité de l’Etat pour violation des obligations contenues dans le traité. Historiquement, on peut par exemple citer l’article 35 de l’Acte de Berlin ou l’article 5 de la Convention V de La Haye.

Plus clairement encore, l’article 3 de la Convention IV de La Haye relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre dispose explicitement que « [La Partie belligérante] sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée ».

Selon la terminologie de Roberto Ago, il s’agit là d’une règle secondaire relative à la responsabilité de l’Etat, plus exactement à l’imputation d’un comportement défini à un Etat.

 

Il faut ajouter que la formulation même de dispositions conventionnelles substantielles (« primaires » dans la terminologie de Roberto Ago) peut avoir une influence directe sur les règles « secondaires » concernant l’imputation du fait internationalement illicite. C’est par exemple le cas, aujourd’hui, de l’article 2 §9 de l’Accord sur l’inspection avant expédition.

 

 

 

La diversité ou la spécialité des règles relatives à la responsabilité de l’Etat s’explique avant tout par la diversité des types d’obligations substantielles qui pèsent sur lui.

 

Mais elle s’explique également, par exemple, par l’intérêt d’organiser par avance, à propos de certaines opérations, le partage de la responsabilité

– entre personnes privées et Etats,

– entre plusieurs Etats,

– ou entre une organisation internationale et ses Etats membres.

 

Dans le domaine de la responsabilité de l’Etat du fait des engins spatiaux par exemple, il existe des règles spéciales d’imputation qui visent à répondre à ce type de questions de partage de la responsabilité.

Selon l’article 6 du Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique :

« Les États parties au Traité ont la responsabilité internationale des activités nationales dans l’espace extra-atmosphérique, [que ces activités] soient entreprises par des organismes gouvernementaux ou par des entités non gouvernementales (…) », donc possiblement privées.

 

 

De même, selon l’article 7 du même Traité :

« (…) tout État partie dont le territoire ou les installations servent au lancement d’un objet, est responsable du point de vue international des dommages causés par ledit objet ou par ses éléments constitutifs, (…) à un autre État partie au Traité ou aux personnes physiques ou morales qui relèvent de cet autre État. »

Mais même ces règles, pourtant déjà spécifiques, sont souvent considérées comme insuffisantes, parce que dans la plupart des cas, plusieurs Etats participent au lancement d’un objet. Le cas du Sea Launch Project est remarquable à cet égard. En effet, l’entreprise qui organisait le lancement d’objets spatiaux dans le cadre de ce projet, était enregistrée aux îles Caïman, tandis que son siège était aux Etats-Unis, et que ses capitaux étaient américains, norvégiens, ukrainiens et russes. C’est en revanche à partir d’une plate-forme située en haute mer, et immatriculée sur le registre du Libéria, que l’entreprise lança avec plus ou moins de succès, donc en causant parfois des dommages, une trentaine de satellites.

Tous ces exemples montrent qu’un régime général de la responsabilité ne supprime pas l’intérêt d’une pluralité de régimes spéciaux pour des violations d’obligations déterminées.

Toutefois, on ne saurait nier l’intérêt, pour la prévisibilité et la sécurité juridiques des relations sociales et des décisions de justice, que des principes généraux soient reconnus.

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