Carolina García Hervás

Le droit international de la paix et de la sécurité internationales

Les branches du droit international comparables au droit pénal : droit de la paix et de la sécurité internationales (DIPS) et droit international pénal

 

Les questions que posent le droit pénal au sein des sociétés nationales, renvoient dans la société internationale aux questions tranchées, d’un côté par le droit de la paix et de la sécurité internationales (qu’on appelle aussi droit du recours à la force, ou jus ad bellum, ou jus contra bellum), et de l’autre par le droit international pénal.

Ces deux branches du droit international sont distinctes : tandis que la première, le droit de la paix et de la sécurité internationales, vise essentiellement à prévenir et à faire cesser l’usage illicite de la force armée, la seconde, le droit international pénal, est tournée vers la répression des infractions.

Ensuite, tandis que le droit de la paix et de la sécurité internationales réglemente le recours à la force lui-même – le droit de recourir ou de ne pas recourir à la force –, le droit international pénal sanctionne des comportements qui sont interdits même s’ils surviennent dans le cadre d’un recours licite à la force.

Enfin, le droit de la paix et de la sécurité internationales a essentiellement les Etats pour destinataires, tandis que le droit international pénal s’applique aux individus.

Les membres de la société internationale étant d’abord les Etats, la branche du droit international principalement chargée des conditions de cohésion de cette société, et de la crédibilité d’ensemble des règles juridiques, est le droit de la paix et de la sécurité internationales.

De ce point de vue, sa comparaison avec le droit pénal dans les sociétés nationales paraît particulièrement bienvenue ; et je m’intéresserai donc uniquement à lui dans ce cours.

 

Le droit de la paix et de la sécurité internationales avant le XXème siècle

Contrairement à ce qui est parfois affirmé, les acteurs internationaux n’ont jamais considéré que le recours à la force armée, d’une entité politique contre une autre, était purement et simplement autorisée. Dans presque toutes les sociétés internationales relativement stabilisées, ils ont toujours considéré que les armes ne devaient être employées que de manière exceptionnelle.

C’est uniquement le poids de l’historicisme progressiste, et le souci de mettre en valeur le changement opéré par le Pacte de la SDN, le Pacte Briand-Kellogg et la Charte des Nations Unies, qui ont poussé certains auteurs à présenter l’histoire du droit du recours à la force, comme un lent progrès vers une réglementation de plus en plus contraignante, ou de mieux en mieux adaptée.

D’abord, si l’on s’en tient à l’Europe, il faut rappeler que dans le droit des gens tel qu’il se développe au 16ème et 17ème siècles, le recours à la force est encadré par ce qu’on appelle généralement aujourd’hui la doctrine de la guerre juste.

Cette doctrine implique qu’il n’est pas autorisé de faire la guerre pour n’importe quelle cause : il y a des causes justes et des causes injustes.

Sans surprise, les règles relatives aux guerres justes et injustes préfigurent largement certaines règles actuelles.

Par exemple, sont très généralement considérées comme justes :

– les guerres de réaction à une attaque d’un autre prince

– et les guerres menées pour protéger des alliés subissant eux-mêmes une attaque.

On reconnaît ici ce qui constitue aujourd’hui le droit naturel de légitime défense individuelle ou collective.

Toujours dans le cadre de la doctrine de la guerre juste, sont très généralement considérées comme injustes les guerres menées en vue d’obtenir du butin, ou d’agrandir son territoire.

Une telle cause injuste rappelle évidemment à l’internationaliste, l’interdiction contemporaine de recourir à la force contre l’intégrité territoriale d’un Etat, telle qu’elle est formulée dans l’article 2§4 de la Charte des Nations Unies.

 

Le XIXème siècle : le rejet de la doctrine de la guerre juste et le droit positif

Progressivement, au XVIIIème et surtout au XIXème siècles, le droit naturel et donc les doctrines de la guerre juste sont congédiés.

Dans la seconde moitié du XIXème siècle et au début du XXème siècle en particulier, ils sont en partie remplacés par une théorie de la souveraineté absolue de l’Etat. L’idée se répand que le droit international constitue la simple projection de la puissance de l’Etat, ou une chambre d’enregistrement de ce qui s’impose par la force.

La guerre commence à être considérée par certains auteurs européens, comme la continuation de la politique par d’autres moyens – pour reprendre la formule de Carl von Clausewitz –, et non plus une sanction exceptionnelle de comportements exceptionnellement dommageables.

Manifestement, l’adoption de cette conception « réaliste » du droit international par la doctrine occidentale concorde avec le rapport de force extrêmement favorable aux Etats occidentaux, en particulier européens, et avec leur expansion coloniale, en particulier en Afrique. Elle n’est donc pas « réaliste » mais idéologiquement orientée, comme d’ailleurs toutes les théories dites « réalistes ».

Néanmoins, la guerre ne se trouve pas, durant le XIXème siècle, en dehors de toute réglementation.

Ainsi que le rappelle aujourd’hui Agatha Verdebout, l’idée selon laquelle le droit international est indifférent au recours à la force, ou relève de la compétencediscrétionnaire de l’Etat est une invention de la doctrine occidentale de l’après-Première Guerre mondiale. Celle-ci voulait stigmatiser la pratique et la doctrine du XIXème siècle comme bellicistes, et imputer ce bellicisme à la souveraineté étatique. Il s’agissait, grosso modo, de soutenir que le droit international entrait dans une phase de progrès, en se détachant et même en remettant en question la pertinence de la notion de souveraineté.

Pour une très grande part, et probablement pour la plus grande part, cette représentation est inverse à la réalité. En effet, la doctrine et les gouvernements ne justifiaient pas, au XIXème siècle (ou d’ailleurs auparavant), le recours à la force sur la base du principe de l’égale souveraineté des Etats. Dans la doctrine comme dans la correspondance diplomatique, ce sont précisément le principe de l’égale souveraineté et son corollaire qu’est l’interdiction de l’ingérence, garantis par le droit international depuis ses origines, qui ont le plus servi à condamner ou limiter le recours à la force armée.

Un exemple frappant à cet égard est le célèbre précédent de la Caroline en 1837-1838, qui opposa les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Dans cette affaire, des ressortissants des Etats-Unis essayaient de soutenir les révolutionnaires canadiens contre l’autorité britannique, en leur fournissant des vivres et des armes dans un navire appelé la Caroline. Afin de mettre fin à cette aide, l’armée britannique attaqua les révolutionnaires canadiens, passa la frontière américaine, saisit la Caroline, chassa son équipage et mit feu au navire. Dans la correspondance qui s’ensuivit entre les représentants des Etats-Unis et du Royaume-Uni, les deux Etats se mirent d’accord sur les conditions auxquelles un Etat peut exceptionnellement être considéré comme en état de légitime défense, et donc comme pouvant recourir à la force armée.

Or, si le recours à la force n’était pas interdit en principe dès cette époque – en 1837 –, il aurait été inutile de rechercher si le Royaume-Uni se trouvait en état de légitime défense, ou si sa décision de mettre feu au navire et d’en chasser l’équipage était nécessaire et proportionné. Ce que les deux Etats ont pourtant recherché.

Cet exemple montre clairement que, dès cette époque, le recours à la force était interdit en principe ; et c’est d’ailleurs ce qui explique que les conditions d’exercice de la légitime défense identifiées dans le cadre de l’affaire de la Caroline soient pour l’essentiel toujours valables.

Ce qui ressort d’une étude attentive des discours diplomatiques et doctrinaux est ainsi davantage la continuité que la discontinuité du droit du recours à la force.

 

Le XIXème siècle : les rapports de force et les pratiques

En revanche, les situations géopolitiques changent en permanence, et avec elles les pratiques des Etats et les controverses doctrinales.

Ainsi, durant le XIXème siècle, les Etats européens ont largement bénéficié d’une impunité de fait lorsqu’ils employaient la force contre les Etats non-occidentaux. C’est la raison pour laquelle ils ont eu tendance à le faire, et même à le faire en dehors de toute déclaration de guerre. Le développement de cette pratique des représailles armées,une pratique non-conforme aux principes de souveraineté et de non-ingérence, et au droit international en général mais une pratique massive a poussé la doctrine à se demander dans quelle mesure elle pouvait maintenir leur non-conformité au droit. Les positivistes attachés à la puissance et au fait accompli ont eu tendance à admettre la licéité du recours à la force armée en dehors de toute déclaration de guerre, tandis que les jusnaturalistes, plus légalistes, ont essayé de s’y opposer.

Malgré cette opposition, durant le XIXème siècle, les Etats européens s’auto-autorisent – avec le soutien de l’essentiel de la doctrine positiviste – à recourir à la force en dehors de toute déclaration de guerre.

Et ils le font pour des motifs spécifiques, de deux types.

D’abord des motifs très limités, par exemple l’exigence du remboursement de dettes.

Avec ce type d’objectif, des mesures militaires comme le blocus des côtes sont imposées sans déclaration de guerre. C’est la « diplomatie de la canonnière ».

Il existe également toute sorte d’accrochages, de guerres d’influence et de contentieux territoriaux entre Etats européens qui se font concurrence dans les colonies.

A côté de cela – c’est le deuxième motif – il y a des interventions politico-humanitaires, en réaction à des persécutions ou des massacres d’Européens ou de Chrétiens, par exemple en Grèce, en Sicile, en Syrie, en Crète, en Bosnie, en Bulgarie, etc. Ce sont là des interventions qui anticipent sur ce qu’on appelle aujourd’hui « l’intervention d’humanité ». Son principe, consistant pour un Etat à intervenir pour évacuer ses ressortissants situés à l’étranger lorsque ceux-ci risquent un danger imminent, se comprend aisément au regard d’une actualité qui, à bien des égards, n’a pas changé.

Quoi qu’il en soit, les recours répétés à la force en dehors de toute déclaration de guerre pousse une partie de la doctrine à faire preuve de laxisme, voire de complaisance à l’égard des gouvernants : si l’on lit aujourd’hui les travaux relatifs à la doctrine dite de « l’autoprotection » (la self preservation), de la nécessité ou des intérêts fondamentaux, on peut avoir le sentiment qu’aux yeux de certains auteurs, aucune limite sérieuse ne doit s’imposer à l’Etat.
 
Les premières limitations conventionnelles du recours à la force au XXème siècle

La Convention Drago-Porter

La première tentative de limitation conventionnelle globale du recours à la force est très limitée.

C’est la Convention dite « Drago-Porter » conclue à La Haye en 1907 : elle limite l’usage de la force pour recouvrer les dettes contractuelles. Elle interdit le recours à la force par le créancier, pour forcer le débiteur, en général en situation critique (comme l’est par exemple la Grèce aujourd’hui par exemple), à remplir ses obligations là, sauf si le débiteur refuse l’arbitrage.
 
Le Pacte de la SDN

Mais la première interdiction relativement générale, même si elle est en réalité très limitée, est celle qu’on trouve dans le Pacte de la SDN conclu en 1919.

Ce pacte est conclu entre la plupart des grands Etats de l’époque, à l’exclusion des Etats-Unis (en raison du refus du sénat d’autoriser la ratification), de la Russie (alors en pleine guerre civile) et, évidemment, des terres colonisées alors non organisées comme Etats.

Dans le Pacte, les Etats parties au Pacte ne s’engagent pas à renoncer à tout usage de la guerre, et a fortiori à tout usage de la force, Et ils ne s’engagent pas à réagir aux usages illicites de la force. Ils s’engagent simplement à renoncer à certains usages de la force, càd aux guerres d’agression (dans l’article 10) et aux guerres entreprises avant toute tentative de régler le différend pacifiquement, ou pendant une telle tentative.

En revanche, le Pacte n’interdit pas le recours à la force pour la défense d’un droit qu’on estime détenir et qu’on estime lésé, ou pour imposer une décision juridictionnelle à un Etat qui refuse de s’y conformer.

La deuxième tentative sérieuse de mise hors la loi de la guerre sur un plan relativement général est le Pacte Briand-Kellogg, conclu à Paris le 26 août 1928.

Cette convention est importante parce qu’elle est ratifiée par 63 Etats en 1939 et qu’elle dispose de ce fait de « l’universalité de l’époque ».

Dans son article 1, les Etats condamnent solennellement la guerre.

Mais les formules adoptées sont très lâches (les Etats « condamnent » la guerre, ils n’y renoncent pas) et aucun système de sécurité collective performant n’accompagne l’interdiction.

Il n’y a même pas d’obligations de recourir systématiquement à des modes pacifiques de règlement des différends. Un Acte général d’arbitrage est bien adopté, et il prévoit le caractère obligatoire de l’arbitrage dans certaines circonstances. Mais il est adopté à part et il est très peu ratifié.

A ces deux tentatives d’ordre général, il faut ajouter une multitude d’initiatives plus limitées, par lesquels les Etats s’engagent à ne pas recourir à la force armée entre eux, voire à s’assister mutuellement.

 
Explication de ces conventions

Ces tentatives générales et particulières s’expliquent par le choc de la Première Guerre Mondiale et les réflexions qui l’on suivi.

Elles consistent à constater la généralisation et l’extension des conflits et des destructions, et à l’attribuer à la combinaison du mécanisme traditionnel des traités d’alliance, et du développement accéléré des armements, des transports et des communications.

Ces réflexions aboutissent, durant la Première Guerre Mondiale et après elle, aux Etats-Unis et au sein des Etats européens, à la reprise de la tradition du XVIIIème siècle, des projets de paix universelle et perpétuelle.

Après la Première Guerre Mondiale, la guerre commence à être considérée comme un mal affectant de manière systématique l’ensemble des Etats.

Et c’est pourquoi l’article 11 du Pacte de la SDN indique que « toute guerre ou menace de guerre, qu’elle affecte directement ou non l’un des Membres de la Société, intéresse la Société toute entière (…) ».

Mais c’est évidemment la Seconde Guerre mondiale qui va être le déclencheur d’une entreprise autrement plus ambitieuse de limiter le recours à la force armée : celle de la Charte des Nations Unies.

 

La réglementation du recours à la force par la Charte des Nations Unies

L’ambition de la Charte des Nations Unies tient, sur un plan institutionnel, au système de sécurité collective qu’elle établit, mais elle tient aussi, sur un plan normatif, à ce qui fait désormais l’objet de l’interdiction :

– Il ne s’agit pas uniquement de certaines guerres mais de toutes les guerres ;

– Il ne s’agit pas uniquement des guerres expressément déclarées mais du fait matériel de recourir à la force armée en violation de règles établies ;

– Et il ne s’agit même pas uniquement du recours à la force armée, mais de la menace d’un tel recours.

 

La distinction technique qui existait entre les représailles armées et les guerres disparaît ainsi avec la Charte : les représailles armées sont désormais interdites.

Pour clarifier les choses, on ne parle plus de représailles mais de contre-mesures. En effet, les représailles pouvaient être armées ou non-armées. Une contre-mesure licite, à l’inverse, ne peut pas consister en un recours à la force armée.

Même si le droit international n’en a pas l’exclusivité, la contre-mesure est une institution juridique assez révélatrice du fonctionnement et des paradoxes de l’ordre juridique international.

Pour le comprendre, il faut commencer par distinguer la contre-mesure de la mesure de rétorsion, qui ne pose pas de problème spécifique. La mesure de rétorsion est un comportement inamical, mais licite, adopté par un Etat en réaction au comportement, licite ou illicite d’un autre Etat. Typiquement, une mesure de rétorsion peut être le retrait d’un ambassadeur, la rupture des relations diplomatiques, le fait de déclarer un diplomate persona non grata ou la suspension d’une aide au développement qu’on ne s’est pas juridiquement engagé à fournir.

De manière différente, la contre-mesure vise nécessairement à réagir à une mesure jugée illicite. Surtout, la contre-mesure consiste en l’adoption, par l’Etat s’estimant lésé, d’un comportement contraire à ses obligations. Selon le droit international général, bien que ce comportement adopté par l’Etat soit contraire à ses obligations, il peut être exceptionnellement considéré comme licite, si l’Etat respecte certaines conditions. Si ces conditions sont respectées, le caractère illicite de la mesure de réaction est ainsi« effacée ».

Ces conditions sont assez nombreuses, mais du point de vue qui nous intéresse ici, la première condition de licéité d’une contre-mesure est bien entendu qu’elle ne consiste pas en un recours à la force armée.

 

Le système de sécurité collective tel que prévu par la Charte

Aux termes du système établi par la Charte, il n’existe que deux cas où un Etat peut recourir à la force armée contre un autre : la légitime défense, individuelle ou collective, et l’autorisation ou l’habilitation expresse du Conseil de sécurité des Nations Unies.

 

Pris dans son ensemble, le projet des auteurs de la Charte consistait

D’un côté à interdire aux Etats de recourir à la force armée entre eux – c’est l’article 2 §4

Et d’un autre côté, à établir une organisation capable de prendre des mesures collectives répondant aux violations de cette interdiction – c’est en particulier le chapitre 7.

C’est seulement, en principe, en attendant la réaction adéquate de l’Organisation que les Etats victimes d’une agression sont censés pouvoir y répondre par l’emploi de la force. C’est la légitime défense prévue par l’article 51, qui peut être exercée individuellement ou collectivement, à travers un accord régional de défense conforme au chapitre VIII de la Charte.

Autrement dit, après la 2GM, les Etats renoncent au recours à la force en contrepartie de quoi ils établissent les Nations Unies qui ont vocation à les protéger.

Et si l’ONU remplit efficacement sa mission, il n’y a effectivement aucune raison de recourir unilatéralement à la force : la renonciation au recours à la force et le désarmement de tous les Etats peuvent être complets ; et les Etats peuvent ne régler leur différend qu’en recourant à des moyens pacifiques, prévus dans le chapitre VI de la Charte.

Pour le fonctionnement d’ensemble du système, ce qui est manifestement le plus important est l’efficacité et la rapidité de la réaction de l’Organisation aux violations de l’interdiction du recours à la force.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies, en particulier, a été pensé dans cette optique, en réaction à la faillite de l’organisation précédente, la SDN.

En effet, d’un avis général, le Conseil de la SDN s’était montré misérablement impuissant face

à l’invasion de la Mandchourie par le Japon en 1931-32

à l’invasion italienne en Ethiopie de 1936

et face aux invasions nazies.

Il n’avait pas permis de prévenir la Seconde Guerre mondiale, et cela était dû au refus anglo-états-unien des propositions françaises en faveur d’un Conseil pouvant prendre des décisions obligatoires à la majorité, et disposant de troupes propres pour les mettre à exécution.

Après la Deuxième Guerre mondiale, les Etats-Unis et le Royaume-Uni se sont rangés à la position italienne et française.

Ils ont estimé que le Conseil devait statuer à une majorité qualifiée et non à l’unanimité, qu’il devait pouvoir prendre des mesures contraignantes, et qu’il devait pouvoir déployer ses propres troupes.

C’est ainsi qu’aux termes de la Charte,

le Conseil de sécurité, peut adopter des résolutions non-obligatoires, mais aussi

des décisions (donc des résolutions obligatoires) comme le prévoit l’article 25.

Et il peut adopter des mesures obligatoires impliquant l’emploi de la force.

Au titre de l’article 42 (qu’on trouve dans le Chapitre VII),

Le Conseil « peut [ainsi] entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ».

 
La mise en œuvre chaotique du système prévu par la Charte

Dans la pratique, le fonctionnement de ce système a immédiatement été entravé par un gros problème.
 

Un problème : la non-mise en œuvre de l’article 43

Ce problème, c’est que les troupes que les Etats membres devaient mettre à la disposition du Conseil conformément à l’article 43 de la Charte, n’ont jamais été mises à sa disposition. L’opposition idéologique et géopolitique des deux blocs durant la guerre froide a empêché que des accords soient conclus à cet égard ; et le Conseil de sécurité n’a jamais disposé de contingents propres, lui permettant de mettre lui-même en œuvre ses décisions.

Bien sûr, pour pallier la non-mise en œuvre de l’article 43, et donc pour permettre l’application de l’article 42 (celui par lequel le CSNU envoie des troupes), le Conseil autorise parfois expressément les Etats à intervenir militairement.

Mais la mise en œuvre de ses décisions dépend alors fondamentalement de la volonté, c’est-à-dire des intérêts des Etats particuliers à mobiliser une part de leur armée pour la faire intervenir dans un autre Etat.
 

Une limite : le droit de veto

Avant même ce problème au stade de l’exécution des résolutions, les modalités de prise de décision au sein du Conseil comportent déjà une grande limite. Cette limite vient du fait que selon l’article 27§3 de la Charte, les résolutions sur le fond doivent être prises par le vote affirmatif de neuf membres du Conseil, comprenant les cinq membres permanents.

A cet égard, il faut préciser que comme la CIJ l’a confirmé dans son avis consultatif du 21 juin 1979 relatif à la Namibie, le contenu de cette règle a été modifiée sur une base coutumière. Aujourd’hui, une résolution peut désormais être adoptée avec le vote positif ou l’abstention ou l’absence d’un ou plusieurs membres permanents.

Cet assouplissement est intéressant dans la mesure où il permet à un Etat de manifester sa prudence à l’égard d’une résolution, sans pour autant empêcher son adoption. Par exemple, la décision d’établir une zone d’exclusion sur l’espace aérien de la Libye en mars 2011 a été prise avec l’abstention de la Chine et de la Russie.

Initialement, les Etats-Unis d’Amérique souhaitaient qu’aucun Etat impliqué dans une situation examinée par le Conseil ne puisse voter – ce qui posait d’ailleurs la question de savoir comment et qui déterminait les Etats impliqués. Mais Staline refusa absolument que cette règle s’applique et il exigea la détention, par l’URSS, d’un droit de veto pour toutes les questions de fond.

Le Conseil de Sécurité est donc composé de 5 grands Etats qui siègent en permanence et peuvent empêcher l’adoption d’une résolution, et de 10 petits Etats qui siègent de manière non-permanente.

Politiquement, la composition du Conseil l’empêche tout d’abord de condamner les atteintes à la Charte qui viennent des membres permanents : la France, le Royaume-Uni, les Etats-Unis, la Fédération de Russie, et la République populaire de Chine. La composition du Conseil l’empêche de condamner ces Etats, alors qu’il est clair qu’ils ont tous un jour violé la Charte : par exemple l’URSS en Afghanistan, les Etats-Unis en Irak, la France à Suez, le Royaume-Uni aux Malouines, ou la République populaire de Chine sur les îles Senkaku.

Le veto empêche aussi souvent la condamnation des alliés des membres permanents. Le Myanmar est ainsi largement protégé par la Chine, la Syrie par la Russie, et Israël par les Etats-Unis.

La détention de droits de veto entraîne ainsi, indéniablement, des politiques de condamnation de type « deux-poids / deux-mesures ».

Mais paradoxalement, c’est peut-être l’institution du veto qui est la plus favorable à la prévention des guerres mondiales.

Car précisément, le veto empêche la légitimation internationale des actions armées menées par les membres permanents contre d’autres membres permanents.

Ces membres sont ainsi en quelque sorte placés dans une catégorie à part, qui est la catégorie des Etats trop puissants pour qu’ils puissent se permettre de ne pas s’autolimiter.

Dans les rapports entre membres permanents, le système fait donc que les actions armées ne sont jamais, ni condamnées ni légitimées par le Conseil.

Ce n’était pas du tout ce qui était envisagé initialement, mais cela a peut-être été propice à l’objectif le plus fondamental de la Charte, qui est d’éviter l’éclosion de guerres mondiales.

La détention de droits de veto pose cependant encore un autre problème. Souvent, elle empêche la formation de consensus au sein du Conseil, à propos d’Etats tiers.

Dans bien des cas, ces blocages permettent opportunément d’éviter les recours à la force abusifs. Mais il est clair aussi qu’ils empêchent parfois indûment des interventions armées qui pourraient avoir des effets positifs.

Si l’on exclue le cas de la guerre de Corée, durant laquelle le Conseil profita de l’absence de l’URSS pour autoriser l’intervention des Etats-Unis, le Conseil n’habilita aucun Etat à user de la force armée jusqu’à la fin de la guerre froide, et le premier conflit irakien en 1990.

 

Un ersatz : les opérations de maintien de la paix

Pour remédier au vide créé, d’un côté par la non-mise en œuvre de l’article 43, et de l’autre par l’usage systématique du veto pendant la guerre froide, une espèce d’entre-deux inattendu, non prévu par la Charte, a été trouvée progressivement, par la pratique : ce sont les Opérations de Maintien de la Paix, plus connues sous le nom de casques bleus.

Ces opérations n’ont pas été conçues en vue d’imposer le respect et de la sécurité à un Etat qui s’y refuse. Au contraire, au moins à l’origine, les opérations de maintien de la paix, les opérations dites de « première génération » sont toutes menées avec l’autorisation de l’Etat d’accueil.

Les Etats qui ont intérêt à le faire placent volontairement des troupes sous le commandement du Secrétaire général des Nations Unies ; et ces troupes remplissent, en principe sans recourir à la force, des missions comme la protection des civils ou le maintien du respect d’un cessez-le-feu.

Différentes générations d’opérations de maintien de la paix ont cependant vues le jour. De 1990 jusqu’à nos jours, leurs tâches se sont par exemple beaucoup diversifiées, et certaines opérations sont devenues véritablement « multidimentionnelles ».
 

Bouleversements du droit de la paix et de la sécurité depuis 1990 (1) : les bouleversements issus des mutations géopolitiques

Cette évolution des opérations de maintien de la paix n’est que l’une des manifestations particulières des bouleversements qu’a connu, spécialement à partir de 1990, le droit international de la paix et de la sécurité tel qu’il a été établi par la Charte, et tel qu’il s’est développé dans la pratique.

Ces bouleversements sont principalement le résultat de deux facteurs. Le premier est géopolitique. Schématiquement, alors que le monde était bipolaire de 1945 à 1990, il est brusquement devenu unipolaire pendant une période très brève, de 1990 à 2008 environ, pour devenir progressivement, actuellement, multipolaire voire apolaire.

 

Impact de la guerre froide, puis de la prédominance des Etats-Unis sur l’interprétation du droit par le Conseil de sécurité

Cette évolution n’a évidemment pas été sans impact sur l’interprétation et l’application dominantes du droit de la paix et de la sécurité. Alors que la guerre froide explique en grande partie l’interprétation de ce droit jusqu’en 1990, cette interprétation n’est compréhensible par la suite, qu’à la lueur de l’hyperpuissance américaine. Ainsi, au blocage du Conseil de sécurité issu de l’opposition des deux blocs ont succédé des décisions du Conseil reflétant la domination de l’idéologie des Etats-Unis et plus largement du camp occidental. En particulier, le Conseil a autorisé de nombreuses interventions armées – par exemple en Irak, en Somalie, en Yougoslavie ou en Afghanistan – et il s’est reconnu fréquemment compétent en cas de violations massives des droits de l’homme, ou pour protéger le libre accès des ONG à des victimes, ou encore pour établir des tribunaux pénaux internationaux.
 

Tentative de remise en question du système mis en place par la Charte, et résistances européennes

Mais cette évolution du droit positif, ou plutôt de son interprétation par le Conseil est apparue insuffisante à certains acteurs politiques et doctrinaux des Etats-Unis et de leurs alliés britanniques et israéliens. Nombre d’entre eux ont en effet essayé de remettre en question les éléments les plus fondamentaux du système de sécurité collective, et ils l’ont fait avec une vigueur particulière après les attentats du 11 septembre 2001. Certains ont affirmé la désuétude de la Charte toute entière ; d’autres l’apparition de nouvelles exceptions au principe d’interdiction du recours à la force ; ils ont avancé des théories comme celle de l’autorisation implicite de recourir à la force délivrée par le Conseil de sécurité, ou celle de la légitime défense préventive, qui vident de leur sens les options reconnues en droit positif, d’une autorisation expresse du Conseil, et d’une légitime défense limitée à la réaction ou à l’interception d’une attaque.

Avec l’approbation de pratiquement l’ensemble des autres Etats, la plupart des auteurs et des hommes politiques européens se sont opposés à ces théories avec plus ou moins de succès, en particulier dans les années 2000.

 

Impact du recul occidental et de la montée en puissance des Etats émergents

Depuis la fin des années 2000, cette opposition européenne a été renforcée par la montée en puissance, sur ce sujet, de la voix d’Etats comme la Chine ou le Brésil. Un immense changement géopolitique est en effet en cours, qui influence directement l’interprétation et l’application du droit de la paix internationale. Ce changement résulte de la combinaison de plusieurs facteurs, dont les plus évidents sont la crise économique (qui frappe surtout les Etats occidentaux), la formidable croissance des Etats émergents, l’illégitimité manifeste de certains recours à la force armée par les Etats occidentaux – spécialement l’intervention en Irak en 2003 –, et les graves violations des droits de l’homme commises dans le cadre de ces conflits.

L’une des manifestations de cette mutation est l’usage croissant de son droit de veto par la République populaire de Chine depuis 2008, même lorsque ses intérêts ne sont pas directement menacés.

Une autre manifestation est une préférence marquée de ces Etats, et de plus en plus de l’ensemble des Etats, pour les interventions armées menées ou approuvées par des organisations régionales.

Enfin, une troisième manifestation consiste dans les tentatives des Etats émergents de concurrencer des notions jugées occidentales, par exemple la notion de « responsabilité de protéger », que le Brésil a critiqué en proposant celle de « responsabilité en protégeant » en 2011, et la Chine en avançant celle de « protection responsable » en 2012.
 

Les bouleversements du droit de la paix et de la sécurité depuis 1990 (2) : le problème de la violence interne, transnationale et « à distance »

La seconde grande raison des bouleversements du droit de la paix et de la sécurité tient au fait que la Charte des Nations Unies avait exclusivement vocation à prévenir et faire cesser la violence interétatique.

Or, la violence interétatique a eu tendance à décroître, tandis que de nouvelles formes de violence se sont développées :
 

La violence interne

Premièrement, la violence interne – génocides, guerres civiles, nettoyage ethnique – a explosé. Et elle a immédiatement posé la question de la compétence du Conseil de sécurité à son égard. De ce point de vue, j’ai déjà mentionné le fait qu’au début des années 1990, le Conseil a considéré que des violations massives des droits de l’homme pouvaient constituer, malgré les apparences, des atteintes à la paix internationale et non seulement interne, de sorte qu’il était compétent pour y réagir en adoptant des sanctions, voire en autorisant une intervention armée.
 

La violence transnationale

Deuxièmement, la violence transnationale – terrorisme, milices armées et mafias en particulier – fait aujourd’hui des ravages. Cette violence transnationale pose notamment la question de savoir comment un Etat subissant une attaque terroriste ou des massacres perpétrés par des milices peut réagir lorsque cette attaque n’est pas attribuable à des Etats, mais uniquement à des personnes privées. En principe, de tels comportements relèvent de la criminalité transnationale, donc du droit criminel et de la coopération pénale plutôt que du droit de la paix et de la sécurité internationales. L’usage de la force contre un Etat en réponse aux attentats est donc exclu en principe.

Mais qu’en est-il si l’Etat sur le territoire duquel se trouvent des groupes privés usant de la violence à l’étranger, ne veut pas ou ne peut pas les poursuivre et les juger, ou même simplement mettre fin à leurs activités ?

En droit international, il est clair qu’un Etat soutenant ces groupes, ou tolérant leurs activités se place en violation d’une obligation coutumière fermement établie. Mais ce comportement ne constitue pas une agression armée au sens de la Charte, et son attitude ne peut donc pas justifier une réaction armée au titre de la légitime défense. Seuls des moyens de pression pacifiques sont autorisés.

Il arrive cependant que ces moyens soient inefficaces, et c’est ce qui explique que de nombreux Etats aient recours à des mesures militaires sur le territoire de leurs voisins pour mettre fin aux activités de groupes armés. On pense évidemment à l’intervention des Etats-Unis en Afghanistan en 2001, ou d’Israël, par exemple en Syrie en 2013 ; mais le Kenya est aussi intervenu en Somalie en 2011 contre des miliciens d’Al-Shabaab, de même que la Colombie au Venezuela contre les FARCS, ou l’Ouganda et le Rwanda en RDC, contre des milices interahamwe, etc.
 

La violence déployée « à distance »

Enfin, troisièmement, les actes violents commis à distance sont de plus en plus nombreux. On songe par exemple aux attaques effectuées par des drones ou des robots, au cyberterrorisme ou aux cyberattaques.

Cette violence téléguidée pose naturellement des questions du point de vue du droit de la paix et de la sécurité internationale.

Par exemple, on se demande actuellement comment il convient de qualifier une attaque informatique du point de vue de ce droit. Certains Etats, comme les Etats-Unis, n’ont pas hésité à affirmer que les attaques informatiques étaient des agressions au sens de l’a. 2§4. D’autres ont répondu qu’au contraire, les attaques informatiques ne pouvaient jamais constituer des violations de l’article 2§4. La plupart des autres Etats, enfin, ont été beaucoup plus réservés et beaucoup plus prudents.

Le droit n’est certainement pas stabilisé à ce propos mais une bonne manière de répondre à la question, proposée par le Professeur Dapo Akande, consiste à examiner les effets des attaques. En effet, il n’est pas improbable qu’une attaque informatique cause le même type de dommages que ceux qui sont généralement causés par l’usage des armes. Par exemple, si une attaque informatique entraîne la destruction ou l’impossibilité d’user de certaines armes, ou qu’elles font s’écraser des drones ou des avions militaires, il est possible de considérer, par analogie, qu’elles constituent un recours à la force contraire à l’interdiction du recours à la force.

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